doi: 10.58763/rc2026611

 

 

Investigación Científica y Tecnológica

 

 

Reconfiguración de la agenda turística federal en México, 2001-2024: análisis documental longitudinal informado por procedimientos de Teoría Fundamentada

 

Reconfiguration of the federal tourism agenda in Mexico, 2001-2024: a longitudinal documentary analysis informed by Grounded Theory procedures

 

Yoan Hernández Flores¹  *, Verenice Sánchez Castillo²  *, Libardo Ramón Polanía²  *

 

 

RESUMEN

 

Introducción: Los estudios sobre política turística suelen analizar programas o períodos gubernamentales aislados, con menor atención a los cambios longitudinales de las agendas estatales. La presente investigación analiza la reconfiguración de la agenda gubernamental del turismo en México entre 2001 y 2024.

Metodología: Se realizó un análisis documental longitudinal informado por procedimientos de la Teoría Fundamentada, particularmente codificación inicial, comparación constante, elaboración de memorandos e integración progresiva de categorías. Se analizaron ocho documentos de planeación federal: cuatro Planes Nacionales de Desarrollo y cuatro Programas Sectoriales de Turismo.

Resultados y discusión: Mediante una guía de codificación para el análisis de las agendas gubernamentales de turismo elaborada por los autores, se identificaron 1488 ocurrencias de codificación. Posteriormente, se integraron en nueve categorías analíticas. La comparación longitudinal permitió distinguir tres configuraciones de la agenda: una orientada por la competitividad; otra por el fortalecimiento de la gobernanza y las capacidades institucionales; y otra centrada en el bienestar, la inclusión social y el desarrollo territorial.

Conclusiones: En su conjunto, el análisis evidencia que la agenda formal de planeación turística no ha cambiado en México solo por la sustitución de prioridades entre administraciones, sino mediante la permanencia de categorías, la redefinición de sus funciones y la modificación de su jerarquía.

 

Palabras clave: administración pública; desarrollo regional; gobernabilidad; política de desarrollo; política gubernamental.

 

Clasificación JEL: R58; Z32; Z38.

 

ABSTRACT

 

Introduction: Studies on tourism policy often analyze isolated government programs or periods, paying less attention to the longitudinal changes in state agendas. This research analyzes the reconfiguration of the Mexican government's tourism agenda between 2001 and 2024.

Methodology: A longitudinal document analysis was conducted, informed by Grounded Theory procedures, particularly initial coding, constant comparison, memorandum writing, and progressive integration of categories. Eight federal planning documents were analyzed: four National Development Plans and four Sectoral Tourism Programs.

Results and discussion: Using a coding guide for the analysis of government tourism agendas developed by the authors, 1,488 coding occurrences were identified. These were subsequently integrated into nine analytical categories. Longitudinal comparison allowed for the identification of three agenda configurations: one oriented toward competitiveness; another toward strengthening governance and institutional capacities; and a third focused on well-being, social inclusion, and territorial development.

Conclusions: Overall, the analysis shows that the formal tourism planning agenda in Mexico has not changed simply due to a shift in priorities between administrations, but rather through the persistence of categories, the redefinition of their functions, and the modification of their hierarchy.

 

Keywords: public administration; regional development; governance; development policy; government policy.

 

JEL Classification: R58; Z32; Z38.

 

Recibido: 25-05-2026          Revisado: 27-07-2026          Aceptado: 10-08-2026          Publicado: 31-08-2026

 

Editor: Alfredo Javier Pérez Gamboa

 

¹Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Puebla, México.

²Universidad de la Amazonia. Florencia, Colombia

 

Citar como: Hernández Flores, Y., Sánchez Castillo, V., & Ramón Polanía, L. (2026). Reconfiguración de la agenda turística federal en México, 2001-2024: análisis documental longitudinal informado por procedimientos de Teoría Fundamentada. Región Científica, 5(2), 2026611. https://doi.org/10.58763/rc2026611

 

 

INTRODUCCIÓN

 

Las políticas asociadas al turismo han desempeñado un papel importante en la definición de prioridades, objetivos e instrumentos de intervención gubernamental (Torres et al., 2025; Velasco, 2016; Yang et al., 2026). Lo anterior ya no se limita solo al crecimiento del sector, sino que incorpora elementos como la gobernanza, sostenibilidad, coordinación institucional, resiliencia e inclusión, lo que ha ampliado la comprensión del turismo como campo de política pública y no solo como una actividad económica de los territorios (Aguinis et al., 2023; Croes et al., 2024; Ho & Kim, 2025).

 

Las investigaciones publicadas en las últimas tres décadas sobre políticas públicas del turismo han experimentado una notable madurez conceptual. Pueden mencionarse entre los primeros estudios los de Gunn (1988) e Inskeep (1991), los cuales se caracterizaron por enfoques normativos centrados generalmente en la planificación del crecimiento turístico, así como en la promoción de los destinos y la coordinación administrativa del sector. Posteriormente, autores como Bramwell y Lane (2012), Hall (2008) y Dredge y Jenkins (2007) comenzaron a interpretar las políticas turísticas en las que las relaciones entre Estados, mercado y sociedad adquieren un papel central para explicar la formulación e implementación de las decisiones públicas.

 

Esta modificación conceptual permitió ampliar la agenda científica del campo, en el que nuevas categorías enfocadas en el territorio y la comunidad se definieron como ejes analíticos fundamentales para comprender la intervención pública en el turismo (Dredge & Jamal, 2015; Hall, 2019; Sant’Anna et al., 2025). Ello se acentuó a consecuencia de los impactos ocasionados por la pandemia de la COVID-19, donde se formularon nuevos estudios y debates sobre la capacidad del Estado para orientar la transformación de los sistemas turísticos, lo que generó interés en construir modelos de desarrollo más resilientes, inclusivos y sostenibles (Abdelmalak, 2025; Hall & Seyfi, 2020; Sharma et al., 2021; Oliveira, 2022).

 

Si bien en este escenario los instrumentos oficiales de planeación pueden leerse como expresiones formales de la agenda gubernamental, ya que en ellos se condensan diagnósticos, objetivos, prioridades y cursos de acción reconocidos por el Estado, estos documentos no equivalen a la política implementada ni permiten inferir directamente sus resultados territoriales, sus dinámicas de gobernanza multinivel o los efectos concretos de cada una de ellas. Por ello, su utilidad analítica radica en que permite examinar la agenda formalmente representada en el discurso programático gubernamental, delimitando con claridad el alcance de las inferencias que pueden formularse a partir del corpus documental.

 

A pesar del crecimiento de los estudios sobre política turística, una parte importante de la producción académica continúa centrándose en programas específicos, reformas particulares o periodos gubernamentales delimitados (Arévalo, 2025; Schenkel & Almeida, 2015; Thao, 2025). Estas aproximaciones, aunque valiosas, suelen ofrecer lecturas sincrónicas, es decir, muestran análisis situados de un momento determinado, con menor capacidad para reconstruir cómo cambian, permanecen o se reorganizan las prioridades gubernamentales cuando se comparan instrumentos de planeación de largo plazo. Esta limitante plantea la necesidad de discurrir sobre hasta qué punto los principales marcos de cambio de políticas públicas permiten abordar la dinámica longitudinal de una agenda formal.

 

Los principales marcos de cambio de políticas públicas aportan herramientas relevantes, pero presentan límites para estudiar la transformación longitudinal de una agenda formal de turismo. Dentro de las principales teorías de cambio de políticas públicas, se ofrecen aportaciones fundamentales para comprender este fenómeno. El Multiple Streams Framework de Kingdon (2011) analiza la incorporación de problemas a la agenda mediante la convergencia de corrientes, pero ofrece menos elementos para seguir la trayectoria de prioridades institucionalizadas durante varios periodos gubernamentales. Por otro lado, The Advocacy Coalition Framework de Sabatier y Weible (2007) enfatiza el papel del aprendizaje y de las coaliciones de actores.

 

Los autores retoman la propuesta de Corbin y Strauss (2015), pues permite construir una explicación del fenómeno a partir de una codificación abierta, la comparación constante y la integración progresiva de categorías, sin imponer de antemano un mecanismo de cambio ni convertir los documentos en evidencia de procesos que no contienen.

 

Dentro del contexto latinoamericano, el caso mexicano resulta pertinente para examinar esta cuestión porque entre 2001 y 2024 se dispone de una secuencia documental continua y comparable de instrumentos federales de planeación turística, con instrumentos como los Planes Nacionales de Desarrollo (PND) y los Planes Sectoriales del Turismo (PST). El análisis temporal de ellos permite identificar variaciones, desplazamientos, permanencias y reordenamientos en la formulación de prioridades turísticas en contextos políticos distintos y bajo diferentes orientaciones programáticas.

 

En este sentido, la selección del corpus responde, por tanto, a criterios concretos: su carácter oficial, su función estratégica en el sistema federal de planeación y su comparabilidad institucional entre administraciones. El interés del estudio no consiste en demostrar de antemano un tipo específico de cambio, sino en analizar cómo se reorganizan las prioridades, categorías y relaciones jerárquicas dentro de los principales instrumentos de planeación turística federal. Esta delimitación resulta importante desde el punto de vista epistemológico, ya que evita atribuir a priori una explicación al material empírico y mantiene coherencia con herramientas de la Teoría Fundamentada, orientada a construir interpretaciones fundamentadas en el corpus.

 

El propósito de este artículo es analizar longitudinalmente la agenda gubernamental formalmente representada en los instrumentos federales de planeación turística de México entre 2001 y 2024, con el fin de identificar cambios en sus prioridades, categorías y relaciones jerárquicas. Para ello se utilizan procedimientos de la Teoría Fundamentada, debido a que ofrece procedimientos sistemáticos de codificación, comparación constante e integración conceptual que permiten construir y desarrollar categorías analíticas e interpretar relaciones entre los datos (Corbin & Strauss, 2015; Yip & Zeng, 2025).

 

La pertinencia de la investigación, en primer lugar, se asocia con la presentación de una lectura longitudinal de la agenda turística gubernamental y, en segundo lugar, con la propuesta de una ruta analítica para utilizar documentos oficiales como evidencia empírica de investigaciones interesadas en la transformación de las agendas gubernamentales, con potencial de aplicación en otros sectores de la política pública. Desde esta perspectiva, el artículo busca contribuir tanto a la discusión sustantiva sobre política turística como al debate metodológico sobre el análisis longitudinal de documentos en investigación cualitativa.

 

METODOLOGÍA

 

La investigación adoptó un diseño cualitativo de análisis documental longitudinal. Como ya se mencionó, se recurrió a procedimientos analíticos de la Teoría Fundamentada en la vertiente de Corbin y Strauss (2015), particularmente la codificación inicial, la comparación constante, la elaboración de memorandos y la integración de categorías. La decisión anterior responde al problema de investigación, en el sentido de que se utiliza esta teoría con el fin de organizar, comparar e interpretar los cambios observados en la agenda documentada, y no para inferir sobre los procesos de implementación o la relación entre actores o los resultados de esta política turística.

 

Para el estudio, la población documental estuvo conformada por los instrumentos federales de planeación nacional y los vinculados al sector del turismo entre los años 2001 y 2024. A partir de ello se identificaron ocho documentos: cuatro PND y cuatro PST (Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, 2001, 2007, 2013, 2019; Secretaría de Turismo, 2001, 2008, 2013, 2020). Se excluyeron leyes, reglamentos, decretos, informes de gobierno o discursos públicos porque, aunque son fuentes de información relevantes, no presentan condiciones equivalentes de continuidad y comparabilidad para los períodos seleccionados.

 

La delimitación temporal estuvo dada por los períodos gubernamentales a partir del año 2001, en los que el turismo se iba incluyendo como sector estratégico para la economía y para fomentar la actividad económica en los territorios.

 

El análisis se organizó mediante una guía elaborada por los autores, denominada Sistema de Codificación para el Análisis de Agendas Gubernamentales del Turismo (SCAG-T). La misma no constituye una teoría ni un método independiente, sino más bien una guía operativa para organizar el análisis documental longitudinal y adaptar procedimientos de codificación y comparación a un corpus de instrumentos de planeación. En la Tabla 1 se muestra la trayectoria seguida con el fin de cumplir con el objetivo general de la investigación.

 

 

Como se muestra en la tabla, el sistema articuló la identificación de las unidades de estudio ya mencionadas y su posterior codificación a partir de segmentos de texto seleccionados. Luego de ello, se realizó una comparación de los códigos dentro de cada documento y entre documentos de distintos períodos y, por último, la agrupación progresiva de los códigos en categorías analíticas y la revisión de sus relaciones a través del tiempo.

 

La codificación se realizó sobre el total del corpus, donde cada documento fue revisado de forma completa y se identificaron unidades de sentido expresadas en títulos, diagnósticos, objetivos, estrategias, líneas de acción, apartados programáticos y formulaciones relativas al papel del Estado en el turismo. El análisis registró 1.488 ocurrencias de codificación[1]. Las ocurrencias de codificación identificadas fueron revisadas y comparadas de manera iterativa, entremezclando cuatro niveles: intradocumental, entre el PND y el PST de cada período; interdocumental, entre instrumentos equivalentes de distintas administraciones; y longitudinal, a través del período 2001-2024.

 

Como se mencionó anteriormente, no se aplicó un muestreo teórico en el sentido clásico de la Teoría Fundamentada, por lo que el cierre analítico se estableció tras revisar íntegramente los ocho instrumentos seleccionados y contrastar iterativamente la consistencia de los códigos y categorías en los cuatro ciclos documentales. La suficiencia analítica se valoró mediante la posibilidad de describir y contrastar, para cada categoría, sus propiedades, su presencia en los documentos y sus cambios de función dentro de los distintos ciclos de planeación.

 

En la fase IV se construyeron nueve categorías analíticas, las cuales responden al nivel de abstracción utilizado para comparar las agendas en distintos periodos. La construcción de las categorías no es equivalente a los códigos identificados, sino que se corresponde con denominaciones próximas a las unidades textuales (Tabla 2).

 

 

En la fase V, la comparación realizada consideró que una categoría persistía entre los periodos a partir de tres condiciones: que el concepto estuviera explícitamente presente en los documentos comparados; que se mantuviera una función semejante dentro de los objetivos, estrategias o instrumentos programáticos; y que se conservara una relación reconocible con otras categorías de la agenda.

 

Por su parte, la jerarquía entre categorías no se estableció mediante conteos aislados de frecuencia, sino a partir de su posición en la estructura argumentativa de los documentos. Se consideraron como indicadores de mayor centralidad: su presencia en objetivos generales y ejes rectores; su recurrencia como criterio que articula otras estrategias; su ubicación en apartados estratégicos; y su función como justificación de instrumentos, acciones o prioridades sectoriales.

 

Finalmente, para la presentación de los resultados, se realizaron agrupaciones históricas de los períodos, lo cual se basa en la interpretación de la organización de las categorías en la agenda gubernamental. La periodización utilizada en el estudio no se definió a partir de los ciclos de gobierno, si bien se conservaron los periodos sexenales como unidades de comparación, atendiendo también al periodo de emisión de los documentos analizados. La agrupación final en tres configuraciones se realizó mediante los criterios de la categoría que ocupaba la mayor centralidad en los objetivos, ejes rectores y diagnósticos; las categorías que cumplían funciones articuladoras dentro de la estructura programática y el criterio predominante de legitimación de la intervención pública en turismo.

 

Por último, debe mencionarse que, en aras de fortalecer la trazabilidad del estudio, se construyó un libro de códigos con la información asociada al análisis documental realizado, y se encuentra disponible y puede ponerse a disposición de las personas interesadas mediante correo al autor de correspondencia de la investigación.

 

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

La reconfiguración longitudinal de las agendas gubernamentales del turismo

 

Como ya se mencionó, la comparación longitudinal se realizó inicialmente entre los cuatro ciclos documentales que integran el corpus: 2001-2006, 2007-2012, 2013-2018 y 2019-2024. Posteriormente, y una vez contrastadas la centralidad, la función y las relaciones de las nueve categorías analíticas, se establecieron tres configuraciones de agenda, donde la agrupación de 2007-2012 y 2013-2018 no responde a una continuidad administrativa, sino a la persistencia de una misma arquitectura de intervención: la competitividad mantiene relevancia estratégica, pero queda asociada con la gobernanza, la coordinación intergubernamental, la rectoría estatal, la planeación, la evaluación y la gestión territorial.

 

2001 – 2006: La competitividad como racionalidad organizadora de la agenda turística

La primera configuración identificada en el corpus muestra que en este período la agenda turística federal se estructuró y definió alrededor de la competitividad como eje organizador de la intervención pública (Figura 1). Lo anterior no es sinónimo de que la política no incluyera categorías como sustentabilidad, desarrollo regional o coordinación intergubernamental, sino que todas aparecen subordinadas a una lógica que definía el éxito de estas políticas en función de la capacidad del país para mejorar su posición en los distintos mercados emisores.

 

Figura 1.

Estructura jerárquica de la Configuración I (2001–2006)[2]

Fuente: Elaboración propia

 

El propio diseño del PST permite observar esta jerarquía, ya que, aunque el documento se presenta mediante cuatro ejes rectores (turismo prioridad nacional, turistas totalmente satisfechos, destinos sustentables y empresas competitivas), la comparación entre objetivos, estrategias y memorando evidencia que estos ejes no actúan como dimensiones autónomas, sino como componentes convergentes de una misma racionalidad competitiva.

 

En el caso del contenido de este documento, se pudo comprobar que el diagnóstico parte de la preocupación por la pérdida de participación de México en los mercados turísticos internacionales, la concentración territorial de la oferta, la dependencia respecto del mercado estadounidense, la caída del gasto medio, la debilidad de los sistemas de información y la insuficiente diversificación de productos. A partir de ello, la agenda pública no se organiza primordialmente para corregir desigualdades territoriales o ampliar derechos sociales, sino para reconstruir la capacidad competitiva del turismo mexicano frente a un entorno global crecientemente exigente.

 

La codificación realizada permitió corroborar la afirmación anterior: en el análisis aparecen categorías como competitividad como eje rector, competitividad basada en valor, fortalecimiento integral de la oferta o competitividad empresarial. Los documentos muestran que la competitividad es tratada como una capacidad construida políticamente mediante información, planificación, calidad, innovación, promoción y no realmente como una ventaja natural derivada del patrimonio y los recursos del país de destino.

 

Es importante señalar que el programa plantea que el turismo mexicano solo podrá sostener su crecimiento si moderniza sus PYMES, profesionaliza sus recursos humanos y mejora la comercialización de la oferta. De este modo, la empresa turística aparece como unidad clave en la gestión de la actividad.

 

La sostenibilidad también está presente en este inicio de siglo, pero aparece con una función secundaria para fortalecer la viabilidad competitiva de la política en el mediano plazo. El contenido del programa reconoce que el deterioro ambiental, el crecimiento urbano desordenado, la pérdida de identidad cultural y la falta de planificación integral afectan la posición de los destinos en el mercado mundial. Por ello se puede afirmar que el desarrollo sustentable no se incluye dentro de la política turística de este período como un eje autónomo de justicia territorial o redistribución social.

 

Algo semejante ocurre con el desarrollo regional, ya que se otorga relevancia a estados y municipios, impulsa programas regionales, se promueve asistencia técnica territorial y se reconoce la necesidad de fortalecer capacidades locales, pero se hace dentro de una lógica donde el territorio se valora fundamentalmente por su potencial para diversificar la oferta, integrar productos, especializar segmentos y construir marcas regionales más competitivas. Así, el desarrollo regional no desplaza a la competitividad; por el contrario, opera como una de sus principales escalas de aplicación.

 

Otro elemento distintivo de esta configuración es que la respuesta del Estado ante la competencia internacional se formula mediante instrumentos de planeación estratégica. La producción de estadísticas, la territorialización de la Cuenta Satélite, la medición del desempeño, la mejora regulatoria, la modernización institucional y la coordinación intersectorial muestran que el programa concibe la competitividad como una tarea pública que exige capacidad estatal, información confiable y dispositivos de intervención permanentes. En este punto, la agenda de 2001-2006 anticipa varias categorías que después se profundizarán en los periodos siguientes, especialmente las vinculadas con evaluación, coordinación, regulación y fortalecimiento institucional.

 

Por tanto, la primera configuración identificada puede leerse como el momento en que la agenda turística federal se articula de forma más nítida bajo una racionalidad competitiva que ordena el diagnóstico, justifica la intervención estatal y define los criterios de valor con los que se evalúa el desarrollo del sector.

 

2007 – 2018: Institucionalización de la gobernanza y ampliación de las capacidades estatales

En un segundo espacio temporal se encuentra el período de 2007-2018, el cual expresa una reorganización de la agenda caracterizada por la institucionalización progresiva de algunos mecanismos de gobernanza y por la ampliación de las capacidades estatales para conducir al desarrollo del sector. La competitividad conserva una posición estratégica, pero deja de funcionar como principio exclusivo de articulación de la política turística (Figura 2). Durante este periodo, su consecución se vincula de forma cada vez más explícita con la coordinación intergubernamental, la planeación estratégica, la gestión territorial, el uso de información, la evaluación y la participación de actores públicos, privados y sociales.

 

Figura 2.

Estructura jerárquica de la configuración II (2007–2018)

Fuente: Elaboración propia.

 

Es importante resaltar que esta configuración agrupa dos administraciones federales no por una coincidencia cronológica, sino por la continuidad de una misma racionalidad de intervención. Aunque los documentos de 2007-2012 y 2013-2018 presentan diferencias de lenguaje, énfasis y alcance programático, ambos comparten la idea de que los problemas del turismo no pueden resolverse únicamente mediante promoción, inversión o fortalecimiento empresarial. En ambos casos, el desempeño del sector depende de la capacidad del Estado para articular competencias, recursos, escalas territoriales e instrumentos de política pública.

 

El análisis permite mencionar que en este período la competitividad comienza a redefinirse como un resultado que requiere condiciones institucionales más complejas, como la coordinación entre órdenes de gobierno, alineación programática, fortalecimiento normativo, disponibilidad de información, evaluación de resultados y gestión diferenciada de los destinos.

 

Dentro de una versión crítica, puede mencionarse que el Estado deja de ser presentado sobre todo como facilitador de la actividad turística para asumir con mayor claridad una función articuladora. Por ende, la intervención pública se orienta a ordenar la concurrencia de dependencias federales, gobiernos estatales y municipales, organismos descentralizados, empresas, instituciones académicas y organizaciones sociales. La política turística se concibe así como un campo intersectorial, cuya eficacia depende de la reducción de la dispersión institucional y de la construcción de acuerdos que permitan intervenir de manera coordinada en destinos y regiones.

 

La gobernanza adquiere, en consecuencia, una posición estructural dentro de la agenda. En la configuración previa, la coordinación interinstitucional ya estaba presente, pero se formulaba principalmente como instrumento para mejorar la eficiencia administrativa, facilitar la operación de programas o fortalecer la competitividad empresarial. Entre 2007 y 2018, en cambio, la coordinación pasa a ser reconocida como una condición de posibilidad de la propia política turística. La concurrencia entre los tres órdenes de gobierno, la colaboración público-privada, la concertación con comunidades y la articulación intersectorial dejan de ser mecanismos complementarios y se convierten en componentes necesarios para la conducción de los destinos.

 

La planeación estratégica también cambia de posición dentro de la agenda. Si bien en el período anterior se vinculaba con la necesidad de mejorar la competitividad y responder a un entorno internacional dinámico, en estos años se amplía la función mediante la incorporación de mecanismos de programación, seguimiento, evaluación, información estratégica y gestión por resultados. Los documentos revisados muestran una preocupación creciente por vincular los objetivos nacionales con instrumentos sectoriales, acciones intergubernamentales y estrategias aplicables en los destinos turísticos.

 

El desarrollo territorial ocupa igualmente una posición más relevante en esta configuración. Si en la etapa anterior el territorio era principalmente una escala para diversificar productos y aprovechar recursos turísticos, entre 2007 y 2018 comenzó a consolidarse como espacio de articulación de políticas, actores e inversiones. La agenda incorpora con mayor claridad la necesidad de atender desequilibrios regionales, fortalecer destinos, mejorar infraestructura, ordenar el crecimiento turístico y aprovechar las capacidades locales. No obstante, el territorio todavía se interpreta predominantemente como soporte para elevar la competitividad y ampliar los beneficios económicos del turismo, más que como eje autónomo de redistribución social.

 

Desde una perspectiva longitudinal, la principal transformación de esta configuración no es la aparición aislada de categorías nuevas, sino el cambio en las relaciones funcionales entre las categorías ya existentes. Competitividad, sostenibilidad, desarrollo territorial, coordinación, participación, información y planeación estaban presentes desde el periodo anterior, pero entre 2007 y 2018 se integraron en una arquitectura más compleja. La competitividad sigue siendo una finalidad estratégica, aunque ahora depende de una red institucional que incluye gobernanza multinivel, rectoría estatal, articulación intersectorial, evaluación, innovación y gestión territorial.

 

2019 – 2024: Bienestar, inclusión y desarrollo territorial como nueva racionalidad de la agenda

La configuración correspondiente a 2019-2024 muestra un cambio en el orden de las prioridades de la política turística federal. La competitividad, la promoción y la diversificación de mercados siguen presentes, pero ya no estructuran por sí solas la agenda. El PST 2020-2024 sitúa en primer plano el enfoque social, el respeto a los derechos humanos, el desarrollo equilibrado de los destinos y la sostenibilidad (Figura 3). El turismo se presenta como una actividad económica relevante, aunque su legitimidad se vincula ahora con su capacidad para generar bienestar y reducir desigualdades.

 

Figura 3.

Estructura jerárquica de la Configuración III (2019–2024)

 

Fuente: Elaboración propia.

 

Este desplazamiento parte de un diagnóstico crítico sobre el patrón de desarrollo turístico previo. El programa identifica una concentración persistente de infraestructura, servicios y visitantes en unos cuantos destinos, especialmente de sol y playa. Según el documento, esta concentración convivía con situaciones de marginación y con una distribución desigual de los beneficios económicos en comunidades cercanas a los principales centros turísticos. A partir de este diagnóstico, la política propone ampliar la atención hacia regiones y localidades que habían recibido menor inversión o menor presencia en las estrategias nacionales de promoción.

 

El bienestar ocupa un lugar distinto al que tenía en los documentos anteriores, puesto que ya no aparece solamente como un efecto esperado de la generación de empleos, de la inversión o del crecimiento de la actividad. Se incorpora como criterio para orientar la acción pública. El programa vincula el turismo con la mejora de las condiciones de vida de quienes habitan y trabajan en los destinos, con el fortalecimiento de las economías locales y con una distribución más amplia de los beneficios derivados de la actividad.

 

La inclusión también adquiere una presencia más definida. El Programa Sectorial incorpora de manera explícita a personas en situación de marginación, población con discapacidad, personas adultas mayores, niñas, niños, jóvenes y comunidades indígenas y afromexicanas. Esta orientación se relaciona con la idea de que el turismo debe ser accesible para sectores que históricamente han tenido menores posibilidades de viajar, descansar o participar de los beneficios del sector. Así, el turismo social deja de ser un componente secundario y se vincula con el derecho al descanso, a la recreación y al disfrute del patrimonio nacional.

 

Las estrategias dirigidas al mercado interno reflejan este cambio. El documento propone facilitar el acceso de la población a viajes recreativos y de descanso mediante esquemas de apoyo, acuerdos con prestadores de servicios y paquetes de menor costo. Estas acciones buscan ampliar la demanda nacional, pero también pretenden reducir las barreras económicas que excluyen a una parte importante de la población del consumo turístico. El mercado interno conserva su importancia económica, aunque adquiere además una función social.

 

El desarrollo territorial se redefine en términos de equilibrio regional. En los programas anteriores, el territorio aparecía principalmente como un espacio para diversificar productos, mejorar la competitividad de los destinos o coordinar intervenciones entre niveles de gobierno. Durante 2019-2024, el territorio se vincula con la necesidad de reducir brechas entre regiones y de incorporar localidades que no habían participado plenamente en los beneficios del turismo. La atención se dirige hacia la creación de circuitos, rutas y productos que conecten destinos consolidados con zonas de menor desarrollo turístico.

 

Esta orientación no supone que todos los territorios sean tratados de la misma manera. El programa reconoce que las regiones poseen recursos, capacidades, problemas y trayectorias diferentes. De ahí la importancia otorgada a la regionalización turística, a la integración de cadenas de valor locales y al aprovechamiento del patrimonio cultural, natural y biocultural. La política busca que la actividad turística contribuya a dinamizar economías locales y a generar oportunidades en territorios con altos niveles de rezago.

 

La sostenibilidad ocupa también una posición más amplia. Ya no se limita a la conservación de los recursos necesarios para mantener la competitividad de los destinos. El programa la relaciona con la protección del patrimonio, el ordenamiento territorial, el respeto por las comunidades, la conservación ambiental y la responsabilidad con las generaciones futuras. Los problemas de residuos, agua, movilidad, deterioro ambiental y presión sobre las reservas territoriales se presentan como asuntos que afectan tanto la viabilidad del turismo como el bienestar de la población residente.

 

La rectoría del Estado adquiere importancia en este contexto. El documento sostiene que la política turística debe corregir desequilibrios y orientar la actividad hacia objetivos de justicia social y desarrollo regional. Esto requiere coordinación con dependencias federales, gobiernos estatales y municipales, actores privados, comunidades y organizaciones sociales. Sin embargo, la coordinación ya no se justifica solamente por razones de eficiencia administrativa. Se plantea como una condición para dirigir recursos, infraestructura y programas hacia regiones y grupos que han quedado fuera de los principales beneficios del turismo.

 

La competitividad no desaparece de la agenda. El programa mantiene objetivos relacionados con la diversificación de mercados, el fortalecimiento de la promoción internacional, la mejora de servicios, la capacitación, la inversión y la profesionalización. La diferencia es que estas acciones quedan vinculadas con fines sociales y territoriales más amplios. La diversificación de mercados, por ejemplo, se asocia con la posibilidad de generar mayores beneficios económicos en destinos y comunidades; la capacitación se relaciona con el fortalecimiento de prestadores locales; y la sostenibilidad se vincula con la protección de las condiciones de vida en los territorios turísticos.

 

Se puede afirmar que esta configuración conserva elementos de las etapas anteriores, especialmente los relacionados con planeación, coordinación, sostenibilidad y fortalecimiento de capacidades institucionales. Lo que cambia es el lugar que ocupan dentro de la agenda. El crecimiento y la competitividad dejan de ser presentados como resultados suficientes y pasan a relacionarse con objetivos de bienestar, inclusión y equilibrio territorial.

 

Síntesis de los resultados

 

Con lo enunciado hasta aquí, se confirma que la agenda turística gubernamental en México cambió en estos años de análisis. Las categorías presentadas y sus jerarquías en distintos momentos temporales coinciden con trabajos recientes que han cuestionado los análisis de política turística centrados exclusivamente en instrumentos aislados o recomendaciones generales. Ejemplo de ello es lo que enuncian Aguinis et al. (2023): la investigación sobre turismo y hospitalidad todavía presta una atención limitada a la evolución de las políticas, a la complejidad institucional y a la relación entre instrumentos, actores y tiempo. Desde esta perspectiva, el análisis longitudinal permite observar que una misma categoría puede mantenerse en la agenda, aunque su significado y su función cambien entre periodos.

 

Esta ampliación resulta consistente con la literatura sobre gobernanza turística. Los estudios recientes sostienen que la sostenibilidad y la resiliencia de los destinos requieren arreglos capaces de coordinar niveles de gobierno, sectores económicos, comunidades y organizaciones sociales. También advierten que las asociaciones público-privadas, por sí solas, pueden resultar insuficientes cuando concentran la toma de decisiones en una base institucional estrecha o cuando no incorporan intereses comunitarios y ambientales (Álvarez, 2025; Kimaro & Saarinen, 2026; Mugarura et al., 2026).

 

Los hallazgos permiten matizar, sin embargo, que la ampliación de las capacidades estatales no equivale necesariamente a una acción gubernamental directa más intensa en todos los ámbitos. En el periodo 2007-2018, el Estado se fortalece principalmente como coordinador, planificador, regulador, productor de información y articulador de recursos. Esta forma de intervención es compatible con lo que la literatura reciente identifica como políticas híbridas: combinaciones de instrumentos regulatorios, económicos, informativos y de colaboración entre actores (Aguinis et al., 2023; Sarhan et al., 2025; Sarican, 2025).

 

Además, la configuración 2019-2024 muestra un cambio adicional. La competitividad, la promoción internacional, la inversión y la diversificación de mercados siguen formando parte del programa sectorial, pero se relacionan con objetivos de bienestar, derechos humanos, inclusión y desarrollo equilibrado de los destinos. El PST 2020-2024 formula expresamente un enfoque social, propone fortalecer el turismo accesible y plantea distribuir beneficios hacia comunidades, regiones y grupos históricamente excluidos. Este desplazamiento se relaciona con debates internacionales recientes sobre turismo inclusivo y sostenible. Organisation for Economic Co-operation and Development (2024) ha señalado que los gobiernos tienen un papel relevante en la orientación del desarrollo turístico hacia una distribución más amplia de sus beneficios, la accesibilidad, la calidad del empleo, la acción climática y la coordinación entre escalas de gobierno. El interés de esta literatura no está en oponer crecimiento e inclusión como objetivos incompatibles, sino en examinar bajo qué arreglos institucionales el crecimiento puede generar resultados sociales, territoriales y ambientales más equilibrados.

 

La evidencia documental permite sostener que, en la agenda federal mexicana, bienestar e inclusión pasan de ser resultados esperados del crecimiento turístico a funcionar como criterios explícitos de orientación programática. Este resultado debe interpretarse con cautela: el análisis identifica cambios en los diagnósticos, objetivos y estrategias formalizados por el gobierno federal, pero no demuestra que la redistribución de beneficios, la inclusión de grupos prioritarios o el equilibrio territorial se hayan producido efectivamente. La diferencia es importante porque la literatura reciente advierte que la existencia de objetivos sostenibles e inclusivos no garantiza su traducción en medidas, capacidades de implementación o resultados observables.

 

El análisis tiene, por tanto, un alcance específico. Permite reconstruir las prioridades formalizadas en los documentos de planeación y examinar cómo se relacionan a lo largo del tiempo. No evalúa la ejecución de los programas, el presupuesto, la coordinación efectiva entre dependencias, la respuesta de gobiernos estatales y municipales, ni los efectos del turismo sobre empleo, pobreza, bienestar o conservación ambiental. Futuras investigaciones podrían complementar estos resultados mediante análisis presupuestal, entrevistas con responsables de política, estudios de caso en destinos y evaluación de indicadores territoriales.

 

CONCLUSIONES

 

El estudio realizado permitió comprender la evolución de la agenda turística en el caso de México de 2001 a 2024 a partir de ocho instrumentos de planeación nacional. El análisis mostró que los cambios observados en este periodo no pueden entenderse como el reemplazo de prioridades dentro de cada administración, sino que la evidencia documental permite identificar un proceso de reordenamiento gradual en el que las categorías presentes a lo largo de todo el periodo conservaron continuidad, aunque no con la misma jerarquía.

 

En este marco fue posible distinguir tres configuraciones de agenda. La primera, correspondiente a 2001-2006, la cual estuvo organizada sobre todo por la competitividad como criterio rector de la política turística. La segunda, en los años 2007 y 2018, mantuvo esta orientación, pero incorporó con mayor fuerza elementos como la gobernanza, la planeación estratégica, la coordinación intergubernamental y el fortalecimiento de las capacidades estatales. La tercera, entre los años 2019 y 2024, reordenó la agenda al otorgar centralidad al bienestar, la inclusión social y el desarrollo territorial, sin que en ello desaparecieran las preocupaciones y acciones hacia la competitividad, los mercados o la promoción.

 

Los resultados permiten aseverar que las prioridades gubernamentales no emergen de cero con cada programa ni se sustituyen completamente entre sexenios. Lo que cambia es la posición que ocupan ciertas categorías dentro de la agenda, el tipo de relaciones que establecen entre sí y el criterio general desde el cual se justifica la intervención del Estado. Vista de este modo, la agenda turística presenta al mismo tiempo continuidades importantes y cambios significativos.

 

El trabajo también ofrece un aporte metodológico. La combinación de análisis documental longitudinal, codificación abierta, comparación constante y construcción de categorías permitió examinar los instrumentos de planeación no solo como piezas aisladas, sino como parte de una trayectoria de mediano plazo. Esto hizo posible observar desplazamientos, permanencias y rearticulaciones que difícilmente podrían identificarse mediante lecturas centradas en un solo programa o en un solo periodo de gobierno. En ese sentido, el estudio muestra la utilidad del análisis cualitativo sistemático para reconstruir la evolución de agendas públicas formalizadas en documentos oficiales.

 

Es importante, además, reconocer que los hallazgos se refieren a la agenda gubernamental tal como fue formulada en instrumentos federales de planeación. Por ello, el análisis no permite afirmar por sí mismo que las prioridades identificadas se hayan traducido de manera directa en decisiones presupuestales, arreglos efectivos de gobernanza, resultados de implementación o transformaciones concretas en los territorios turísticos. Tampoco incorpora de manera directa la perspectiva de actores subnacionales, prestadores de servicios, comunidades receptoras u otros participantes en la ejecución de la política turística.

 

Estas limitaciones abren varias líneas de trabajo. Una de ellas consiste en contrastar la agenda formal con procesos de implementación en destinos específicos, para examinar hasta qué punto las prioridades enunciadas por la federación se convirtieron en acciones, inversiones o arreglos institucionales concretos. Otra línea posible es incorporar entrevistas, análisis presupuestal y estudios de caso territoriales que permitan seguir la relación entre formulación, ejecución y efectos de la política. También sería pertinente explorar si este tipo de reconfiguración longitudinal de agendas puede observarse en otros sectores de política pública o en otros contextos nacionales.

 

En conjunto, los resultados sugieren que el estudio de la política turística gana profundidad cuando se desplaza desde la descripción aislada de programas hacia el análisis de las relaciones que organizan la agenda a lo largo del tiempo. En el caso mexicano, esa mirada permitió identificar no solo qué temas aparecen en los documentos, sino cómo cambian su centralidad, su función y su articulación en distintos momentos. Esa reconstrucción ofrece una base más sólida para discutir la trayectoria reciente de la política turística federal y para abrir nuevas investigaciones sobre sus formas de continuidad y cambio.

 

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FINANCIACIÓN

Los autores no recibieron financiación para el desarrollo de la presente investigación.

 

DECLARACIÓN DE CONFLICTO DE INTERÉS

Los autores declaran que no existe conflicto de intereses.

 

DECLARACIÓN DE USO DE INTELIGENCIA ARTIFICIAL

Se utilizó una herramienta de inteligencia artificial generativa como apoyo para la revisión de estilo, claridad y organización del manuscrito. Los autores verificaron, revisaron y asumieron la responsabilidad total por la versión final, las decisiones analíticas, la interpretación de los resultados y las referencias bibliográficas.

 

CONTRIBUCIÓN DE AUTORÍA

Conceptualización: Yoan Hernández Flores, Verenice Sánchez Castillo, Libardo Ramón Polanía.

Curación de datos: Yoan Hernández Flores, Verenice Sánchez Castillo.

Análisis formal: Yoan Hernández Flores, Verenice Sánchez Castillo, Libardo Ramón Polanía.

Investigación: Yoan Hernández Flores, Verenice Sánchez Castillo, Libardo Ramón Polanía.

Metodología: Yoan Hernández Flores, Verenice Sánchez Castillo.

Validación: Yoan Hernández Flores, Verenice Sánchez Castillo, Libardo Ramón Polanía.

Redacción – borrador original: Yoan Hernández Flores, Verenice Sánchez Castillo, Libardo Ramón Polanía.

Redacción – revisión y edición: Yoan Hernández Flores, Verenice Sánchez Castillo, Libardo Ramón Polanía.